开栏的话 党的十八届四中全会以依法治国为主题，吹响了建设社会主义法治国家的进军号。全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。全面推进依法治国，将给我国消费者权益保护事业的法治环境带来哪些重大改变?我国消费者权益保护工作面临的一些重大难题能否得到根本破解?消费者维护自己的合法权益将会获得哪些法律便利和法律支持?从本期起，本报推出“维护消费者权益法治环境展望”系列专栏报道，邀请有关法律专家就这些问题进行深入解读。我们相信，在依法治国的大背景下，中国消费者权益保护的法治环境将有一个大改善，中国消费者权益的保护水平将有一个大提高，中国消费者权益保护事业将会上一个大台阶。

 

■本报记者 任震宇

 

完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的前提。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

 

部分法律专家在接受本报记者采访时表示，深入推进科学立法、民主立法，对于推动消费者权益保护事业发展具有重要意义。

 

定立法边界 反立法腐败

 

《决定》第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”中提出，“要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。

 

“这将有助于解决部门立法中由于部门利益和地方利益干扰，致使行政法规、规章不能做到公平公正的问题。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海对记者说。

 

中国政法大学的孙颖教授告诉记者，目前我国立法体制中，尤其是行政法规的立法，往往采取授权立法的方式，即国务院委托相关政府行政部门负责起草，经过国务院或者全国人大审查后颁布实施。由于负责起草法案的行政部门，有可能考虑的是如何获得尽可能多的行政权力，最小化的责任承担，尤其是一些负责行业管理的行政部门或者地方政府部门与该行业、地方企业往往存在千丝万缕的联系，有时甚至扮演着“既是运动员，又是裁判员”的角色，起草制定的法规、规章，往往会偏向于保护行业利益，消费者的利益却往往被忽视了。

 

“比如以前铁道部既是铁路运营者，负责为消费者提供服务，又是行业管理者，其起草制定的一些铁路行业法规、规章往往有失公平，更多地保护了部门利益。又如航空运输中丢失了旅客的行李按重量赔，邮政快递把东西寄丢了只赔运费等行业法规条款，也都明显倾向于保护经营者利益。”刘俊海指出，由于这些行政法规属于特别法，《消费者权益保护法》、《合同法》等属于普通法，在司法实践中，按照特别法优先于普通法的原则，这些与上位法存在抵触的法规条款反倒在消费纠纷的处理中得到了优先适用，消费者的合法权益自然也难以得到维护。

 

刘俊海表示：“立法腐败是最大的腐败，《决定》提出明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，就是要向这种部门利益、行业利益干扰立法公平公正的现象发起挑战，只有法律本身公平公正了，消费者的权益才能真正得到保护。”

 

改立法制度 纳八方之言

 

《决定》还提出，“要加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”。“高度重视政府立法程序问题，这是十分重要的。只有程序正义能够得到实现，才能保证法律正义的最终实现。”中国政法大学的孙颖教授分析指出，当前我国立法体制还比较混乱，立法过程中还存在各种干扰。

 

“要完善立法体制，避免部门利益、地方利益对立法的干扰，就必须对立法程序进行规范。”孙颖认为，相对担负行业管理职责的行政机关而言，政府法制机构地位比较超脱，与行业的直接利益牵涉也较少，重要的行政法规由其起草也不易受到利益集团的干扰。“然而，把行政法规的起草转到政府法制机构去并不能完全解决立法中存在的问题，所以《决定》提出要完善行政法规、规章制定程序，也就是说要为政府立法行为本身确立程序和标准。我认为，有必要为政府立法行为本身立法，比如规定在立法的什么阶段需要公开征求意见，对公众意见的吸收、采纳应该采取怎样的程序等，这样才能真正保证民主立法、科学立法不会成为一个空泛的概念。”

 

刘俊海认为，要做到立法的民主和科学，就应该让公众参与立法，纳八方之言，兼顾、平衡各方利益，从而保证法律的公平与公正。

 

孙颖还指出，对于现行一些“恶法”的清理也同样需要设定一个程序，及时对不合理甚至与上位法相冲突的法律法规进行清理。

 

购立法服务 排利益干扰

 

《决定》还提出，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决”，“探索委托第三方起草法律法规草案”。

 

“第三方立法对于排除立法过程中部门利益、行业利益的干扰有重大意义。”刘俊海、孙颖等专家为这一提法感到振奋。

 

刘俊海告诉记者，第三方立法，一般来说指委托独立于立法机构、行政部门的高校、研究机构、法律评估机构等起草法案的权力。“接受委托的机构只对委托方负责，这能最大程度地摆脱行业利益和地方利益的干扰，保证法律公平公正”。

 

事实上，近年来我国已经在立法实践中推行第三方立法。据媒体报道，在广东省2013年度、2014年度立法工作计划中，有超过1/3的地方性法规通过委托第三方出具建议稿的形式起草。而重庆也从去年开始就通过政府购买服务、引入第三方机构对直辖以来制定的371件地方性法规、政府规章进行全面系统清理。

 

孙颖还认为，第三方立法还可以充分吸收社会各界的意见。“几年前，《物权法》在起草过程中，就是由国内两位民法学专家王利明和梁慧星各自牵头，两个课题组拿出两个草案文本，并向社会广泛公开征求了意见。”孙颖说。“法律的起草是需要交涉、争论以及互相妥协的。在一些领域，通过第三方立法，可有效排除利益干扰，同时通过广泛吸引公众参与讨论，达到利益的最佳平衡，从而让绝大多数人的理性诉求得以实现。”孙颖说。

 

●观点

维护消费者权利是捍卫基本人权

 

刘俊海认为，《宪法》作为国家的根本大法，规定了公民的基本权利，它看上去和消费者权益似乎没有什么关系，但实际上消费者权利都是《宪法》规定的公民基本权利的延伸。比如《宪法》规定国家尊重和保障人权，这自然包含了《消法》中规定的消费者的安全权等权利;《宪法》规定保护公民人格尊严权，而《消法》中的消费者人格尊严、民族风俗受尊重权就是其延伸;《宪法》规定公民有结社权、对政府的监督建议权，由此则延伸出了《消法》中的“消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利”以及“消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议”。

 

孙颖分析指出，《决定》提出要依宪治国，意义重大。要让《宪法》走进老百姓的生活，树立其权威，就需要找到《宪法》与老百姓日常生活的连接点，让老百姓感受到 《宪法》对公民权利的尊重和保护，而消费者权利就是很好的连接点。

 

“既然消费者的各项权利都是 《宪法》规定的公民基本人权的延伸和具体化，那么切实保护消费者权利也就是保护公民基本人权，这也是依宪治国的基本要求和具体体现。从另一个角度来说，每一个公民都是消费者，切实保护消费者权利，就能让每个公民都感受到 《宪法》在自己生活中的存在，从而真正地尊重法律，使法治成为整个国家的信仰。”孙颖说。 (任震宇)