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■本报记者 田珍祥
8月8日，中国民用航空局发布《民用航空法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，明确了14种危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为，除了在航空器内禁止使用手机、吸烟，强占座位、值机柜台外，还包括劫持飞行中或者地面上的航空器;强行闯入航空器、强行拦截航空器;非法将武器、危险装置或者材料带入航空器;强行打开飞行中航空器应急舱门等。《征求意见稿》将“违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备”列为危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为之一，在情节特别严重时，可处五万元以内罚款。但有关专家表示，该项规定相对落后。
禁用手机规定需细化
北京航空法学会常务副会长兼秘书长张起淮接受《中国消费者报》记者采访时表示，我国民航事业一直处于高速发展态势，1996年3月1日起施行的《民用航空法》存在各种问题，迫切需要修订。《征求意见稿》列入14种危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为，对整治“空闹”，维护飞行安全等具有很大作用。
有不少消费者对“机上禁用电子设备”条款提出了质疑：“国外航空公司在飞行中都是允许使用手机的，甚至提供免费WIFI，在国内这样做竟然还要被罚款?”也有消费者认为，使用手机、吸烟、强占座位等行为，应该与强行拦截航空器、劫持飞行等行为区分开。
张起淮认为，《征求意见稿》将“违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备”，列为危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为之一，在情节特别严重时，可处五万元以内罚款，该项规定相对落后。
“现阶段，有关手机无线电对航空器飞行的干扰、影响及其程度，已有许多的调查、研究和理论论证，对此问题的规定，应该综合其他航空公司、飞机制造商的处理方式，作出更科学、有效的规定，一概地加以禁止和限制是不合理的。”张起淮说，国外航空法规中，对在飞机上使用手机的规定主要有3类：全程可以使用手机;在飞机起飞、着陆时需要关闭手机，其他阶段可以使用;自飞机舱门关闭时起，全程不允许使用手机。“目前，没有发生因为使用手机造成飞机通信、导航受干扰的案例。随着航空器生产者、设计者对设备的更新和保障能力的提高，包括手机运营商、制造商、设计者对技术的调整，将来可能克服在飞机上使用手机会影响飞行的问题。”张起淮说，在立法时，不要将法律条文局限于具体的科学技术水平上，需要考虑科学技术日新月异的发展，提高立法的前瞻性、全局性、科学性。因此，借此次修订《民用航空法》的契机，立法机关和相关单位需要更加充分、全面地考虑科学技术、法律制度，更加有效地对可能干扰航空器飞行的个人物品予以明确，并进行合理限制，在保障飞行安全的同时，更好地满足消费者的需求。
信息公布和赔偿规则待完善
对于因航班延误，出现信息通报不及时、甚至瞒报的现象，此前的《民用航空法》规定要进行信息通告。《征求意见稿》修改为，“应当做好旅客信息通告和相应的服务工作”。
南京航空航天大学航空法与空间法研究员、航空法专家刁伟民，接受《中国消费者报》记者采访时表示，消费者最关心的是谁来认定航班延误，是航空公司自身原因还是天气原因等不可抗力，因为这涉及到谁来承担航班延误的责任，而这正是发生航旅纠纷的焦点所在。
“引起航班延误的原因是界定责任归属的一个关键因素，需要有一个权威性的认定标准和披露渠道。在航空法规完善的欧美国家，通常是由官方部门或中立的第三方机构来认定航班延误原因并对外披露。航空公司和消费者都会认可。我国目前还没有一个统一的权威认定与发布机构，往往由航空公司和机场自说自话，容易造成消费者的不信任。”刁伟民认为，信息通告方面，应该借鉴这些国家的先进经验，规定由权威的第三方认定延误原因，建立准确、及时、公开的信息发布机制，从源头上减少消费者与航空运输企业的矛盾与摩擦。
在延误赔偿方面，《民用航空法》规定，“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任;但是，承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任”。《征求意见稿》对后一句改为“但是，承运人证明本人或者其受雇人/代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可以合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人对于因延误造成的损失不承担责任”。
刁伟民表示，消费者期待的诸多航班延误赔偿管理规定，在《征求意见稿》中没有出现。据统计，我国航班晚点原因中，天气原因占21.6%，航空公司原因占38.5%，流量原因占25%，其他原因占14.9%。这说明航班晚点的原因很复杂，不能一概而论。如果是客观原因，航空公司不必协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理;如果是航空公司的原因，就应该承担，应该在延误赔偿标准方面做出原则性的要求，体现在法律条文中。
“先行赔付”要落地
对于在航空运输中造成的人员伤亡，《征求意见稿》增加了“先行付款制度”和“诉讼权利”条款。《征求意见稿》第一百三十一条规定，因民用航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应当向有权索赔的自然人不延迟地先行付款。另一方面，《征求意见稿》强调“先行赔付”是为保障旅客利益不受损，但并不构成对事故责任的承认。“该先行付款不构成对责任的承认，可以从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中扣除”。
张起淮对此称，除了上述“先行赔付”条款，《征求意见稿》还规定了国内运输和国际运输承运人责任制度与1999年蒙特利尔公约全面接轨，对人身损害赔偿均采用双梯度制度。“对接国际公约意义深远，充分借鉴国际上处理航空器事故人身损害赔偿的惯例和赔偿标准，综合承运人和消费者的具体情况，将更充分地保护消费者的合法权益”。
“美国联邦航空管理局早在2011年就将人的生命价值定在600万美元，实践中其空难赔偿金额可高达几百万美金。我国在《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》中，将国内航空运输中每名旅客的赔偿责任限额确定为40万元。我国现行的赔偿标准、赔偿数额、赔偿程序等，远远落后于国际上航空器事故赔偿的实际水平。”张起淮认为，修改运输责任制度等方面，完善了现行《民用航空法》较为空洞的法律规定，有利于改变现行《民用航空法》与实际需要不接轨的现状，但还需进一步落地。
四川少城律师事务所律师曹毅表示，《征求意见高》强调，因民用航空器事故造成旅客死亡或者受伤害的，承运人应当向有权索赔的自然人不延迟地先行付款。这一规定对于减少通航事故给受害人带来的损失，强化受害人保护，保护消费者合法权益将起到保障作用。但目前规定比较原则，建议进一步细化，为消费者维权提供必要的法律保障。
●相关链接
14类非法干扰行为
●劫持飞行中或者地面上的航空器。
●在航空器上或机场扣留人质。
●强行闯入航空器、机场或者航空设施场所，冲闯航空器驾驶舱，强行拦截航空器。
●非法将武器、危险装置或者材料带入航空器、机场或者空中交通管制单位。
●谎报险情、制造混乱、散布诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或者公众安全的虚假信息。
●违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备。
●在航空器内使用火种、吸烟。
●强占航空器内座位、行李架，堵塞、强占值机柜台、安检通道及登机口。
●盗窃、故意损坏、擅自移动航空器设备以及机场内其他航空设施设备，强行打开飞行中航空器应急舱门。
●妨碍机组人员、安检员履行职责或者煽动旅客妨碍机组人员、安检员履行职责。
●在航空器内打架斗殴、寻衅滋事。
●破坏用于民用航空用途的信息和通信技术系统及用于空中交通管制设备设施。
●辱骂、殴打机组人员、安检员、机场地面服务工作人员。
●危及民用航空安全和扰乱航空器内、机场秩序的其他行为。
(田珍祥)
