建立长效监管机制切实保障流通环节食品安全

——浙京沪鲁苏新六省区市工商机关推进流通环节食品安全监管长效机制建设经验介绍

■本报记者 贾 君

　　近年来，全国各地工商机关在流通环节食品安全监管尤其是长效机制建设工作实践中，勇于创新，积极开拓，创造了许多成功经验和做法。5月7日至5月9日，全国工商系统贯彻《食品安全法》工作会议暨流通环节食品安全监管长效机制建设现场会在浙江省杭州市举行，浙江、北京、上海、山东、江苏、新疆等六省市区工商局主要负责人进行了大会发言，交流了流通环节食品安全监管长效机制建设的好做法、新经验。

    国家工商行政管理总局副局长王东峰评价说，“这6个省区市工商局介绍的经验特点鲜明、十分典型，对全国工商系统具有很好的示范和带动作用。特别是浙江的经验，‘看得见，摸得着，带得走，学得会’”。

浙江 建设六大系统长效监管机制

　　“工商机关是市场主体的培育者，是市场规则的维护者，是消费者权益的保护者，监管流通环节食品安全工作职能，是历史赋予、是职责所系、是使命使然，任何想回避、想放弃的思想都是缺乏历史承担的表现。”浙江省工商局局长郑宇民说，解决了对于食品安全监管历史责任的认知，浙江省工商局就有了勇于承担的积极心态，在大历史背景中来探求食品安全监管的新路径，确立了符合时代精神和现实要求的食品安全监管科学思维，即：摆脱被动应急，确立预防预控的监管思维；摆脱粗放模糊，确立精确精准的监管思维；摆脱散状断点，确立全程全域的监管思维；摆脱大包大揽，确立共管共担的监管思维。这几年，浙江省工商系统遵循“四个统一”的指导思想，按照长效长治、精确精准、基层基础、共管共担的系列理念，建设六大系统长效监管机制，努力在实践中建构长效长治的食品安全新生态。

    第一是初始约束，即实施三级准入制度，实行源头监管全覆盖。食品安全管下游不如管源头，管住一个就管住了一片。一是管住源头，把好进入流通环节的入门关。从2003年起，浙江省工商系统在全省实施了重点商品的准入工程，初步建立了从大型商场超市到商品批发市场、再到农村小商店的三级准入机制。目前，全省2469家大中型商场超市、1802家农产品批发市场、食品副食品批发市场和农贸市场实施了食品市场准入，13.5万户市场内经营户建立了进货台账制度，14.8万户市场内经营户完成索证索票制度，24021户经营户实现供证供票，13万家社区、农村的食杂店建立了进货台账制度，普遍实行了市场进销台账、索证索票、仓储备案等长效管理制度，做到索证备案，有据可查。二是管住流通环节上游批发市场。全省47家大型食品批发市场重点实施了准入工程，实现电子监管，建立食品数据中心，有效保障了下游2万余家农村食品店的安全，促进了城乡食品安全一体化进程。

    第二是流程约束，即实施“一票通”制度，实行过程监控全覆盖。建立食品从批发到零售的流向监控和问题食品追溯机制，从实践中探索出了以“一票通”为载体的票据链来实现批发和零售的全程流向约束，建立完整便捷的票证链，通过“一票通”制度通贯了整个食品销售链，进一步健全和完善食品安全追溯机制。

    第三是部位约束，即实施食品安全示范制度，实行农村监管全覆盖。食品安全体系薄弱、容易出事的部位是农村，重点部位重点约束。从2004年开始，浙江省工商系统通过建设食品安全示范店和农村维权网体系，初步完成了农村食品安全监控。一是食品安全示范店建设实现全配送。截至2008年底，全省共创建食品安全示范店30381家，实现全省行政村全覆盖。二是维权网建设引入社会自治。目前，全省12315消费维权联络站（点）进社区和农村均达到了100%，全面实施群众监督员聘任制，用社会化的方式建立一支4万人的维权队伍，成为农村消费维权的排头兵。

    第四是动态约束，即建立快速反应机制，实行动态监控全覆盖。商品流通千变万化，农贸市场千家万户，工商机关要掌握市场监管的主动权，必须建立灵敏的发现机制和预警体系。这两年，浙江省工商系统着力打造一个“耳报神”、“千里眼”、“预警台”和一支快速反应部队。一是整合提升12315举报投诉机制，建立食品安全信息汇总机制。二是不断完善快速监测，建立食品安全问题即时发现机制。三是实施电子化的社会预警，建立食品安全信息共享和社会互动机制。

    第五是人文约束，即建立企业信用制度，实行企业自律全覆盖。探索用人文的理念，用行政指导的方式，帮助经营者强化经营规范，实现自律和自我约束。浙江省工商局先后出台了《流通领域食品经营者行为规范指引》和《流通领域食品安全信用监管规范指引》，在有效提高食品企业信用风险防控能力的同时，对失信企业形成市场化的信用奖惩机制。同时持之以恒地开展对消费者的理性消费指导，让消费者明白，买低价食品和崇尚洋货是我国消费者的两个极端。通过开展科学消费、理性消费、安全消费等教育活动，倡导国人国货，内聚内需。

    第六是技术约束，建立四大平台，实行数字监管全覆盖。对食品经营主体监控，建立了经济户口监管平台；对食品经营客体监控，开发了食品安全电子监管平台；对食品广告经营行为监控，建立了广告实时监控平台；对食品安全监管责任的风险控制，建立了辖区风险预控平台。浙江省工商系统运用信息化手段，实现对食品经营主体、经营客体、经营行为及监管责任的全方位的数字化覆盖。

    5月7日，与会代表考察了浙江省绍兴县食品安全示范店创建情况

本报记者 郝 军/摄

上海 标本兼治规范食品广告市场秩序

　　食品作为一种生活必需品和易耗品，消费群体众多，食品广告的真实与否与食品质量安全与否一样，事关最广大消费者的切身利益。近年来，上海市工商局加大食品广告监测、巡查、查处和曝光力度，全市食品广告市场秩序进一步规范。2008年，上海市主要媒体食品广告违法率从2005年的1.54%降至0.36%，严重违法广告发生率从2005年的2.2‰降至0.04‰。

    上海市工商局局长方惠萍在发言时说，在广告监管工作中，只有坚持综合管理、科学管理、预防管理，才能达到标本兼治、事半功倍、真正持久的效果，才能更好地维护广大消费者的消费安全。

    上海市工商局注重发挥事先告知在防控违法方面的预警作用，建立了广告审查提示制度及暂停发布广告制度，编发了《广告审查提示》，明确广告发布标准，以供广告经营单位遵循。

    1998年8月，上海市工商局组建上海市广告监测中心，10年来对全市81个主要媒体实施制度性监测，大大提高了广告监测意见的到达效率。2006年10月，该局采用电视、广播自动识别比对系统，使电视、广播媒体广告监测效能提高了12.5倍；2007年7月，该局成功开发应用了基于网络互动技术的广告证明文件查验通知模块，使大量以往难以察觉的隐性违法广告浮出水面；2007年8月，该局开发完成互联网广告监测智能系统，在全国较早对互联网广告开展定期监测。截至2008年底，上海市工商局累计监测各类广告883万条，发现各类涉嫌违法广告11.9万条，广告违法率近年来屡创历史新低。

    方惠萍说，上海市工商局还注重发挥案件查处在惩戒违法方面的威慑作用，严厉制裁虚假违法广告。2008年全市工商部门共查处各类虚假违法广告案件2525件，罚没款3827万元。其中，查处食品广告案件503件，占到案件总数的20%，远远高于全国工商系统查处食品广告案件10.12%的平均比例。

江苏 用新机制打造农村食品安全监督网

　　　　江苏省工商局局长佘义和在大会发言时说，近年来，江苏省工商系统把构建农村地区流通环节食品安全监管体系作为统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，提高农村公共服务水平的重要内容，积极推进机制创新，强化基层基础工作，初步构建了适合江苏省农村特点的流通环节食品安全监管体系。

    佘义和介绍说，江苏省工商局以制度建设为核心，逐步完善农村地区流通环节食品安全监管机制。近年来先后制定下发了《关于加快推进食品经营者落实进货检查验收及记录制度的实施意见》、《江苏省流通领域商品质量监测工作规范》等规范性文件，及时把实践经验提炼转化为工作制度，努力构建农村地区流通环节食品安全监管3项机制，即：以企业自律为核心，以工商巡查监管为助力，以社会各方监督为保障，着力构建农村食品流通追溯机制；以12315申投诉平台为基础，以流通环节食品监测为手段，以预警应急反应为补充，着力构建农村食品质量监管机制；以放心消费创建为载体，以信用分类管理和示范店建设为抓手，着力构建食品经营诚信机制。

    同时，江苏省工商局充分运用信息化手段，着力破解农村地区食品流通环节中存在的食品经营者台账登记不健全、保管不到位等食品安全监管难题。针对食品批发企业，推行电子溯源管理；针对食品总经销（总代理），推行电子登记备案管理，有效防止和及时消除食品安全隐患；针对农村食杂店，推行供货单制度和“放心通”电子系统；针对加盟、连锁经营的食品经营者，推行电子台账联网管理。

    佘义和介绍说，为确保食品安全监管的各项制度措施在农村基层落实到位，近年来江苏省各级工商机关集中精力抓基层、打基础，把监管责任落实到农村基层，在全系统形成了“有责要尽责，失责就问责”的鲜明导向；把监管机制建立在农村基层，为流通环节食品安全监管任务的落实奠定了基础；把食品快速检测仪器装备到农村基层，形成市级有流动检测车、县级有流动检测箱、基层工商所有快速检测仪、超市及农贸市场有快速检测室的流通环节食品快速检测体系；把维权网络延伸到农村基层，全省农村地区初步形成了由广大消费者共同参与的便捷高效、运行通畅的食品安全监督网络。

北京 夯实基础提升食品市场监管能力

　　作为特大消费型城市，北京市每天上市猪肉145.2万公斤、牛羊肉101.6万公斤、蔬菜2112.1万公斤、米面396万公斤、鸡蛋330万公斤、食用油66万公斤，其中80%以上的食品由外埠供应，食品流通渠道复杂，流通环节食品安全监管任务繁重。北京市工商局局长张志宽在发言时说，为确保首都的食品安全，北京市工商局认真实践国家工商总局提出的“四个统一”和“四高目标”的战略部署，以圆满完成奥运食品安全保障任务为新起点，全面提升首都食品安全监管的现代化水平。

    一是着力构建三大体系，夯实监管工作基础。即构建组织网络和责任体系，将基层工商工作站、联络站、投诉举报站等“三站”作为食品安全监管组织网络体系的重要组成，发展了9844名食品安全监督员、信息员，延伸了工商监管市场的触角，实现了工商机关监管市场的低成本。构建食品安全检测体系，由食品安全监控中心承担对检测数据的分析、评估、预警和对重大突发事件的应急检测工作；在北京市六大农副产品批发市场建立了具有法定资质的检测站，对检测中发现的不合格食品立即下架、通报产区政府并向工商部门报告；规范配备了150家大中型连锁商场、超市的快速检测室，对经营的食品进行定期检测；在全系统配发了27辆食品快速检测车、90套便携式快速检测设施和3000个检测试剂盒，能快速甄别60余种有毒有害物质。构建食品安全信用体系，建立食品信用征集、评价、披露和奖惩制度，按企业信誉度和食品风险度实行分级分类管理，提高了企业的失信成本，加大了失信惩戒力度。

    二是构筑四大平台，提升市场控制能力。即构筑技术平台，为食品安全监控提供有力的科技支撑；构筑信息平台，为食品安全提供决策支持；构筑监控平台，强化市场控制能力；构筑调度指挥平台，强化应急反应和快速处置能力。以12315中心为基础建立食品安全的信息化调度指挥平台，年处理食品投诉举报信息达4万余条，3秒钟即可完成从市局到分局、工商所的传递。

    张志宽介绍说，北京市工商局将进一步健全完善六项基本制度，即完善科学评估制度、食品市场准入制度、统一监测与监督抽查制度、信息统一归集与发布制度、突发食品安全事件应急处理制度、食品安全监督协调机制等，同时大力推进食品物流配送体系建设，大力推进市场升级改造和规范化建设，完善食品安全追溯系统，推进食品安全标准体系建设，规范日常监管行为，全面推进首都流通环节食品安全监管的现代化建设，不断提高监管首都大市场的履职能力。

山东 推行“四项制度”实现可追溯监管

　　作为人口大省和经济强省，山东省现有食品经营者18万余户，其中农村地区有11万余户。如何立足职能，把好食品安全监管关，是山东省工商局近年来探索的重点工作之一。

    山东省工商局局长李华理在发言时说，2007年初，山东省工商局在全省农村食品市场开展了以“一户多档制”、“实名登记制”、“证明登记制”和“标牌公示制”为内容的“四项制度”建设。2008年3月，将“四项制度”从农村推向城区。目前，山东全省已初步实现了对流通环节食品安全的可追溯监管，食品经营秩序明显好转。

    据李华理介绍，“四项制度”建设以实现可追溯监管为目标，以引导经营者自律为手段，以固定证据规则为目的，以人性化监管为根本方法，对流通环节不同层面、不同类型的食品经营者，分类进行制度设计，有针对性地规范其经营行为。对固定食品经营者，推行“一户多档制”，强化进货渠道监管，真正实现了食品安全可追溯监管，有力地保护了经营者和消费者的合法权益。对各类食品经营者，推行从业人员“实名登记制”，将食品经营者置于消费者的监督之下，大大增强了经营业户的诚信自律和责任意识。对城乡集贸市场，推行熟食制品“证明登记制”，明确食品经营责任主体，一旦发生问题，工商机关能迅速反应和有效处理。对散（裸）装食品经营者，推行食品“标牌公示制”，有效保护消费者的知情权和监督权，使消费者在购买时对食品的状况一目了然。

    据了解，2008年10月1日山东省人大颁布实施的《山东省消费者权益保护条例》对“四项制度”进行了认可，并规定了相应的罚则，为进一步加强食品安全监管提供了强有力的法律支持。

    李华理介绍说，“四项制度”已经在山东省农村地区全面覆盖，城区的建设工作也正全面展开。通过“四项制度”的推广实施，山东省食品市场秩序得到有效规范，经营者的自律意识和消费者维权意识得到显著增强，工商监管执法队伍的能力得到极大提升。

新疆 以信息化手段提升食品安全监管水平

　　从传统的市场巡查到实现分层分类和网络化监管，从书式索证索票到食品安全电子监管，新疆维吾尔自治区工商局推行食品安全电子监管系统被评为2008年新疆维吾尔自治区“十大法治事件”。

    新疆自治区工商局局长尤努斯·玉素甫介绍说，近年来，新疆自治区工商局坚持用信息化手段提升食品安全监管水平，在祖国1/6的国土面积上实现低成本、高效能的监管。在搭建了全疆统一的网络平台、完成系统软硬件建设的基础上，新疆自治区工商局动员经营者积极参加食品安全电子监管系统。从2008年7月至今，全疆已有560家生产企业、5800多户各级批发商和连锁超市加入食品安全电子监管系统，在系统中共备案55086种食品，基本上将全疆流通环节所有预包装食品纳入到电子监管系统中进行管理。通过建立全疆统一的食品安全基本信息库，在生产、批发环节和连锁配送超市建立电子索证索票台账，并做到进货源头一家备案、所有批发商共享备案信息资源，实现了全疆统一的“大备案”。批发企业在销售中随货附有索证索票销售单及“一单通”，零售商进货时将此单作为进货台账，实现食品安全信息一单通到底，做到管住批发、规范零售、实时监管，实现信息化条件下的食品安全溯源化管理。

    尤努斯·玉素甫介绍说，通过建立食品安全电子监管系统，全疆四级工商系统实现了食品安全信息共享，各级工商局按照各自的权限和职能，进行网上监管。基层工商所按辖区对录入系统的食品进行实时查验证照和食品安全信息，地县两级工商局通过网络实时监督检查，确保食品安全基本制度的落实。同时，食品安全电子监管系统还实现了食品安全基本信息的电子化管理，实现了流通环节的食品经营主体准入、销售质量、问题食品的动态监管。系统对问题食品的来源、去向和数量可以及时锁定，有针对地进行下架、退市；对假冒伪劣食品可以迅速查清来源；对侵权食品在网上开展全疆范围的清理，极大地提高了监管的有效性。

    据了解，为了提高流通环节食品安全的监控能力，尤其是问题食品的区域性监控，近年来，新疆自治区工商局在全疆304个工商所、110个县级工商局和21个地州市工商局全部配备快速检测设备的基础上，还搭建了网络化检测平台，建立了食品快速检测网络系统，形成全疆统一的快速检测数据库，有效地提高了全疆工商系统的监控能力，大大提高了流通环节食品安全监管的针对性和有效性。